解讀丨全國人大涉港決定草案法理依據充分

十三屆全國人大三次會議的一項重要議程就是審議《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》。上海交通大學凱原法學院教授鄭戈接受采訪表示，涉港決定草案憲制基礎堅實穩固，有充分的法理依據；涉港國安立法采取“決定+立法”兩步走的方式，合乎憲法、基本法，是依憲立法。

涉港決定草案有充分的法理依據

涉港決定草案，符合憲法規定和憲法原則，與香港基本法有關規定是一致的。十三屆全國人大常委會副委員長王晨在作說明時指出，全國人民代表大會的相關決定，是根據憲法第三十一條和第六十二條第二項、第十四項、第十六項的規定以及香港基本法的有關規定，充分考慮維護國家安全的現實需要和香港特別行政區的具體情況，就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制作出的制度安排。

“依據憲法、基本法，全國人民代表大會完全有權力從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，這一點是明白無誤、無可辯駁的。”鄭戈告訴記者。

從憲法看，第三十一條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。第六十二條規定全國人民代表大會行使職權時明確，“監督憲法的實施”“決定特別行政區的設立及其制度”“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。這些條文說明全國人大有權推動在香港建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。

香港基本法第23條規定，“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系”。

然而，香港回歸20多年來，由于反中亂港勢力和外部敵對勢力的極力阻撓、干擾，23條立法一直沒有完成。而且，自2003年23條立法受挫以來，這一立法在香港已被一些別有用心的人嚴重污名化、妖魔化，香港特別行政區完成23條立法實際上已經很困難。香港特別行政區國家安全領域長期“不設防”狀況亟待改變，“短板”亟待補上。

“這個‘應’字清晰表明，23條立法是香港的義務和責任，而不是權力。從法理上講，有權力施加義務的主體當然有權在義務方履行不能的情況下自己完成義務方本應完成的事情。但一些人(尤其是部分香港法律界人士)故意漏掉‘應’字，將自行就國家安全立法視為香港自治范圍內的事情。在這種情況下，嚴格依照憲法規定來完成相關立法尤為必要。” 鄭戈說。

專家表示，基本法第23條是授權香港就國家安全自行立法，但并沒有排除全國人大立法的權力。國家安全法立法從來就屬于中央事權。世界上無論是單一制國家還是聯邦制國家，國家安全立法都屬于國家立法權力；無論是普通法國家還是大陸法國家，都制定有國家安全法。23條并不改變國家安全立法屬于中央事權的屬性，中央也并不因此喪失在維護國家安全方面應有的責任和權力。

另，根據基本法第18條第三款，全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見后，可對列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關國防、外交和其他按本法規定不屬于香港特別行政區自治范圍的法律。“國家安全是國防和外交都要涉及的根本事項，也是國防和外交所要達到的基本目的之一，國家安全立法就是‘不屬于香港特別行政區自治范圍的法律’”。鄭戈表示。

因此，全國人大從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，憲法有授權，基本法有保障，履職行為正當，工作安排正常，完全合乎法理，完全于法有據。

與此同時，涉港國安立法與基本法23條立法并不沖突。香港特別行政區根據基本法第23條規定仍然負有維護國家安全的憲制責任和立法義務，應當盡早完成維護國家安全的有關立法。但任何維護國家安全的立法及其實施都不得同全國人大決定相抵觸。

涉港國安立法分兩步予以推進，符合憲法規定，體現依憲立法

全國人大常委會副委員長王晨在說明中指出，從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，“采取‘決定+立法’的方式，分兩步予以推進”。

第一步，全國人民代表大會根據憲法和香港基本法的有關規定，作出關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定，就相關問題作出若干基本規定，同時授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律；第二步，全國人大常委會根據憲法、香港基本法和全國人大有關決定的授權，結合香港特別行政區具體情況，制定相關法律并決定將相關法律列入香港基本法附件三，由香港特別行政區在當地公布實施。

那么，涉港國安立法為什么要分兩步走呢？專家解釋，從法理上來說，兩步走也是根據憲法要求，與憲法、基本法規定一致。

鄭戈告訴記者，主要原因有三點。憲法第三十一條和第六十二條第十四項規定了全國人大有權設立特別行政區，有權決定特別行政區的設立及其制度。“注意這是全國人大而不是全國人大常委會作決定。特區國家安全方面的制度屬于基本制度，由全國人大而不是全國人大常委會來決定符合憲法，更具權威性。”

那么為什么由全國人大常委會而不是全國人大來直接立法呢？“從法理上看，我國的《國家安全法》便是全國人大常委會制定的，如果適用于香港的維護國家安全立法反而由全國人大制定，在法律位階上會存在問題。”鄭戈表示。

但根據憲法、基本法，全國人大常委會并沒有直接制定涉港國家安全法律的權力。“基本法規定的全國人大常委會的權力只是解釋基本法，而沒規定它可以為香港立法。憲法中在規定人大常委會權力部分又沒有提及特別行政區。只有全國人大在憲法中被明確賦予了決定特別行政區制度的權力。”鄭戈表示，因此需要一個授權，全國人大通過決定授權給人大常委會進行立法，分兩步予以推進，這一安排完全合乎憲法、基本法規定。(中央紀委國家監委網站 蘭琳宗)