教育需要第二次改革
——“十三五”教育結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革的思考
遲福林
中國海南改革發(fā)展研究院院長、海南省社會科學(xué)界聯(lián)合會主席,研究領(lǐng)域:轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)理論與政策
1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），對過去30年的教育改革發(fā)揮了重大作用，至今仍對深化教育改革有著指導(dǎo)意義。這不僅在于教育改革仍處在攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段，而且“十三五”經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級大趨勢對深化教育改革提出新的要求。
2020年是我國轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個坎：化解短期增長壓力的希望在2020；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵在2020；實(shí)現(xiàn)全面小康、邁向高收入國家的關(guān)節(jié)點(diǎn)在2020?？缭竭@個“坎”，對轉(zhuǎn)型改革提出多方面的需求。在這個特定背景下研討謀劃“十三五”教育結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革的新思路、新舉措，需要“跳出教育看教育”。
一、“十三五”教育結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革面臨著新形勢
在《決定》出臺的1985年，我國還處于生存型階段，屬于低收入國家，全社會溫飽問題尚未解決，經(jīng)濟(jì)社會體制還有比較濃的計(jì)劃色彩。今天，我國已經(jīng)進(jìn)入到發(fā)展型新階段，教育改革面臨著與以往有著重大不同的新形勢。總的看，“十三五”經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級和全面深化改革，對教育第二次改革提出更高、更迫切的需求。
1.工業(yè)轉(zhuǎn)型升級大趨勢對教育改革的現(xiàn)實(shí)需求
未來5-10年，新一輪科技革命與我國工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的歷史性交匯成為客觀趨勢。把握好新一輪科技革命的重大機(jī)遇，迫切需要各類專業(yè)技術(shù)人才和創(chuàng)新型人才，為實(shí)現(xiàn)我國制造2025的戰(zhàn)略目標(biāo)提供人力資本支撐。
制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級直接依賴于勞動者的受教育程度。2012年我國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率僅相當(dāng)于美國的4.38%、日本的4.37%和德國的5.56%[張茉楠.中國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率相當(dāng)?shù)蚚N].中華工商時報,2012-12-24.]。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國制造業(yè)從業(yè)人員平均受教育年限為9.8年，比2006年美國制造業(yè)從業(yè)人員13.0年的人均受教育年限少了3年；我國制造業(yè)從業(yè)人員主要以初高中畢業(yè)生為主，具有大專及以上文化程度的僅有9.8%，相比之下美國達(dá)到32.0%[美國制造業(yè)人力資源數(shù)據(jù)來自于美國勞工統(tǒng)計(jì)局(Bureau of Labor Statistics).]。要從“中國制造”走向“中國智造”，需要把加大教育結(jié)構(gòu)調(diào)整力度、加快提升教育質(zhì)量和創(chuàng)新，作為教育第二次改革的重要目標(biāo)。
2.城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級大趨勢對教育改革的現(xiàn)實(shí)需求
“十三五”正處在從規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的歷史節(jié)點(diǎn)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，教育與人口城鎮(zhèn)化水平高度關(guān)聯(lián)，其相關(guān)系數(shù)在0.7左右[朱勁松.我國農(nóng)村教育水平與城市化率實(shí)證研究.《商業(yè)時代》.2010年第14期.]。教育水平的提高是農(nóng)村人口走進(jìn)城市、加快城市化進(jìn)程的一個先決條件。美國學(xué)者米凱·吉瑟的研究表明，農(nóng)村居民教育水平每提高10%，能多引導(dǎo)6%～7%的農(nóng)民遷出農(nóng)業(yè)進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。未來幾年，我國城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點(diǎn)，就將涉及一千多萬的人口流動，其中六分之一左右是教育適齡人口的青少年兒童。目前，我國義務(wù)教育適齡兒童有五分之一是處于流動和被流動狀態(tài)。保障進(jìn)城務(wù)工人員子女、包括隨遷學(xué)齡兒童和留守兒童，在“有學(xué)上”之后要“上好學(xué)”，迫切需要把優(yōu)化義務(wù)教育的區(qū)域和空間布局作為第二次教育改革的重要任務(wù)。
3.消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級大趨勢對教育改革的現(xiàn)實(shí)需求
我國正在經(jīng)歷一場消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的“大革命”，集中反映在服務(wù)消費(fèi)需求的全面快速增長上。預(yù)計(jì)我國社會消費(fèi)品零售總額將從2014年26.2萬億元提高到2020年的45～50萬億元。其中，服務(wù)型消費(fèi)增長更快。2005-2010年我國城鎮(zhèn)居民人均服務(wù)型消費(fèi)支出從3116元提高到了5260元，年均增長11.04%，服務(wù)型消費(fèi)支出在總消費(fèi)支出中的比重均保持在40%左右的高位，其中相當(dāng)比例是教育培訓(xùn)、醫(yī)療健康等發(fā)展型服務(wù)消費(fèi)支出。估計(jì)到2020年，服務(wù)型消費(fèi)能接近或超過50%。當(dāng)前的主要問題是，服務(wù)供給與全社會消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的大趨勢嚴(yán)重不相適應(yīng)，“有需求而缺供給”的矛盾不斷凸顯。以健康教育為例，按麥肯錫的估計(jì)，2020年我國健康服務(wù)業(yè)市場的總規(guī)模有可能高達(dá)8萬億元左右。目前的實(shí)際情況是，健康管理的職業(yè)教育滯后，健康服務(wù)人員嚴(yán)重短缺，僅亞健康管理師、兒童健康管理師等人才的缺口就接近2000萬[中國很缺健康管理師，搜狐財經(jīng)，2014年09月12日]。由此可見，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級大趨勢對第二次教育改革提出新的現(xiàn)實(shí)需求。
4.服務(wù)業(yè)主導(dǎo)大趨勢對教育改革的現(xiàn)實(shí)需求
“十三五”形成服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，牽動和影響我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的全局。2014年，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到48.2%，2015年第一季度首次突破50%，達(dá)到51.7%。估計(jì)到2020年服務(wù)業(yè)增加值占比有望達(dá)到55%以上。問題在于，以研發(fā)為重點(diǎn)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占GDP的比重太低，只有15%，與發(fā)達(dá)國家50%的平均水平有較大差距?！笆濉迸Π焉a(chǎn)性服務(wù)業(yè)占GDP比重從15%提高到30%～40%，對我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級將產(chǎn)生決定性影響。有學(xué)者研究提出，如果勞動者從第二產(chǎn)業(yè)的勞動密集型就業(yè)轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)的資本密集型產(chǎn)業(yè)，需要把受教育水平提高1.3年；轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)技術(shù)密集型就業(yè)，需要把受教育水平提高4.2年。即使僅轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，也需要把受教育水平提高0.5年。也就是說，加快教育事業(yè)發(fā)展、提高勞動者的受教育程度是第二次教育改革的重大任務(wù)。
5.對外開放大趨勢對教育改革的現(xiàn)實(shí)需求
我國已成為全球貨物貿(mào)易第一大國和服務(wù)貿(mào)易第三大國，但服務(wù)貿(mào)易占貿(mào)易總量的比重偏低，2014年僅為12.3%，與全球20%的平均水平、甚至與同為金磚國家的巴西（25%）相比，仍有較大差距。從服務(wù)貿(mào)易大國走向服務(wù)貿(mào)易強(qiáng)國，到2020年實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)貿(mào)易占比提高到20%左右的目標(biāo)，迫切需要大量國際型服務(wù)貿(mào)易人才。尤其是在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，如何培養(yǎng)更多具有國際視野、擁有國際化運(yùn)營管理人才，成為第二次教育改革的一大新課題。
二、“十三五”深化教育改革面臨著的突出矛盾
教育是全社會最關(guān)注的話題，也是廣為詬病的領(lǐng)域之一。無論是學(xué)生、家長、廣大教師還是教育主管部門，對教育改革都有很大期望與訴求。總的看，教育做大總量的特點(diǎn)比較突出，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾比較突出。這就需要盡快全面超越以做大總量為特征的教育發(fā)展模式，加快推進(jìn)以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量為基本目標(biāo)的第二次教育改革。
1.全面調(diào)整教育結(jié)構(gòu)
從現(xiàn)實(shí)看，教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還有明顯差距。第一，雖然我國15歲及以上人口平均受教育年限達(dá)到9.5年，但與美國的13.3年、日本的11.6年、德國的12.2年、俄羅斯的11.7年的水平相比仍有較大差距。第二，自2010年以來，我國就業(yè)市場總體求人倍率一直在1左右，2015年第一季度為1.12，表明勞動力供不應(yīng)求；但每年700多萬大學(xué)生的就業(yè)難問題，卻牽動各方。這在一定程度反映了教育供給結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)性。第三，技術(shù)技能型職業(yè)人才的需求全面增長但短缺嚴(yán)重。例如，制造業(yè)高級技工缺口每年高達(dá)400余萬人。有企業(yè)家形容，“找100個大學(xué)生不難，找100個高級鉗工卻是難上加難”。這說明，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化要求教育結(jié)構(gòu)要做出相應(yīng)的調(diào)整。
2.創(chuàng)新是深化教育改革的出發(fā)點(diǎn)
質(zhì)量不高、創(chuàng)新不足是教育發(fā)展面臨著的突出矛盾。盡管我國教育總量不斷擴(kuò)張，但創(chuàng)新成果較少，創(chuàng)新不足的矛盾比較突出。例如，2011年美國信息服務(wù)業(yè)的整體勞動生產(chǎn)率是我國的4.1倍[我國信息服務(wù)業(yè)與發(fā)達(dá)國家相比差距明顯，中國信息報，2011年1月26日]。其結(jié)果是，我國關(guān)鍵技術(shù)自給率低，對外技術(shù)依存度在50%以上，而發(fā)達(dá)國家對外技術(shù)依存度平均在30%以下，美國和日本只有5%左右[白津夫，“十一五經(jīng)濟(jì)增長十大矛盾”，改革內(nèi)參(京)，2005年33期]。面對全球新一輪科技改革，面對我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級大趨勢，特別是面對互聯(lián)網(wǎng)+的時代，最重要的是培養(yǎng)有創(chuàng)新思維、批判思維、創(chuàng)新能力的人才。這就需要著力打破以應(yīng)試為導(dǎo)向的教育模式，創(chuàng)新教育方式，激發(fā)學(xué)生的好奇心和想像力，形成以創(chuàng)新為導(dǎo)向的教育新格局。
3.加大教育市場的開放力度
從現(xiàn)實(shí)看，我國教育市場的開放程度與教育發(fā)展不相適應(yīng)。過去36年的市場化改革，我國放開的主要是工業(yè)領(lǐng)域，80%以上制造業(yè)高度市場化。而包括教育在內(nèi)的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，社會資本和外來資本進(jìn)入還面臨著比較多的政策制約和繁瑣的行政審批。例如，誰都知道職業(yè)教育是我國的教育短板，但發(fā)起設(shè)立一個職業(yè)教育學(xué)院，面臨著行政許可、土地、資金、人事制度等一道道難關(guān)。為此，優(yōu)化民辦教育發(fā)展環(huán)境，鼓勵社會力量興辦教育，形成民辦教育與公辦教育平等競爭、共同發(fā)展的新格局，成為第二次教育改革的重大任務(wù)。
4.深化教育體制改革需要攻堅(jiān)克難
目前的教育管理中，行政主導(dǎo)的特點(diǎn)仍然相當(dāng)突出。各級學(xué)校在很大程度上還是教育行政主管部門的下屬機(jī)構(gòu)，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、實(shí)現(xiàn)專家治校，還有很長的路要走。在高等教育資源配置上，行政主導(dǎo)的資源配置更多地向普通高等教育傾斜，對高等職業(yè)教育投入不足。這就需要加快推進(jìn)教育權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)的自主權(quán)，進(jìn)一步明確中央地方教育職能分工，改革公共教育機(jī)構(gòu)，形成與提高教育質(zhì)量、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級相適應(yīng)的教育體制。
5.轉(zhuǎn)變教育發(fā)展理念
當(dāng)前，教育領(lǐng)域的一些問題，與教育理念的滯后直接相關(guān)。盡管強(qiáng)調(diào)素質(zhì)教育多年，但實(shí)際上應(yīng)試教育仍然占主流位置，考試成績?nèi)匀皇窃u價老師、評價學(xué)生的硬指標(biāo)。開家長會，說的主要事情就是學(xué)生成績，師生都成為成績的“奴隸”。這不僅使學(xué)生苦不堪言，也加大了老師的負(fù)擔(dān)。這種教育理念忽視文化傳承、忽視學(xué)生的人文熏陶。為此，要把轉(zhuǎn)變教育理念、解放思想作為第二次教育改革的關(guān)鍵，不僅要轉(zhuǎn)變學(xué)校、教師“以分?jǐn)?shù)”為指揮棒、以“灌輸知識”為主要職能的教育理念，而且也要引導(dǎo)社會轉(zhuǎn)變教育理念，為深化教育改革創(chuàng)造良好的社會大環(huán)境。
三、“十三五”加快推進(jìn)第二次教育改革的重大任務(wù)
“十三五”是教育改革的關(guān)鍵時期。從現(xiàn)實(shí)突出矛盾看，教育結(jié)構(gòu)、教育市場和教育體制三個方面的改革是“十三五”教育第二次改革的重大任務(wù)。
1. 加快教育結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整
（1）把發(fā)展職業(yè)教育作為一個大戰(zhàn)略?！笆濉睉?yīng)當(dāng)把發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育放到更加突出的位置，推進(jìn)產(chǎn)教深度融合、校企深度合作，形成政府、企業(yè)、社會資本共同推動現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的合力。
（2）加快普及學(xué)前義務(wù)教育與高中階段教育。各方面高度關(guān)注，“十三五”能否將幼兒教育納入義務(wù)教育？能否普及高中教育？建議“十三五”把幼兒教育納入義務(wù)教育，加快普及12年制基礎(chǔ)教育，允許支持有條件的地方實(shí)行12年義務(wù)教育。
（3）調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)。推進(jìn)高等教育體系多元化，盡快把高等學(xué)校分成綜合型大學(xué)、研究型大學(xué)、應(yīng)用型技術(shù)大學(xué)，確立不同類型高等學(xué)院的發(fā)展定位、人才培養(yǎng)目標(biāo)和培養(yǎng)模式。要以提高技術(shù)應(yīng)用型高校占比為重點(diǎn)調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)，“十三五”加快推動一批高校轉(zhuǎn)型為應(yīng)用技術(shù)型高校，選擇一批高等職業(yè)學(xué)校升級為應(yīng)用技術(shù)型高校，不斷提高技術(shù)應(yīng)用型高校在校生的占比。
2.加快教育市場開放
（1）在堅(jiān)持政府?；镜耐瑫r，推進(jìn)教育市場全面開放。當(dāng)前推進(jìn)教育市場開放，是在各級政府繼續(xù)加大教育投入，保障教育公平的基礎(chǔ)上，充分利用社會資本和外來資本發(fā)展教育的重大舉措。北京已經(jīng)出臺了包括教育在內(nèi)的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)總體方案，建議盡快出臺教育市場全面開放的總體方案。
（2）在有條件的地區(qū)設(shè)立義務(wù)教育階段、高中教育和職業(yè)教育的國際合作改革試驗(yàn)區(qū)。積極引進(jìn)世界知名院校開展中外合作辦學(xué)，允許并支持國外和港澳臺地區(qū)知名大學(xué)、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)以控股在國內(nèi)設(shè)立合資分校，在特定地區(qū)設(shè)立獨(dú)資分校；鼓勵外商投資設(shè)立外籍人員子女學(xué)校，支持外商通過中外合作辦學(xué)方式投資設(shè)立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目，優(yōu)化配置內(nèi)外教育資源優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動。
（3）降低社會資本辦職業(yè)教育的準(zhǔn)入門檻。實(shí)施民辦學(xué)校非營利性和營利性的分類管理；放寬辦學(xué)市場準(zhǔn)入；探索職業(yè)教育領(lǐng)域、高等教育領(lǐng)域的“混合所有制”；建立健全民辦學(xué)校退出機(jī)制；鼓勵上市公司和科技企業(yè)投資興辦技術(shù)技能型大學(xué)；進(jìn)一步完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)；加大社會力量舉辦教育的政策扶持力度，對民辦教育和公辦教育一視同仁。
3. 實(shí)現(xiàn)教育體制改革的實(shí)質(zhì)性突破
（1）明確政府在教育管理中的職能。改變政府“包打天下”的教育發(fā)展格局，明確政府保障基本教育服務(wù)供給的責(zé)任；強(qiáng)化教育行政部門在教育決策中的主導(dǎo)地位及其教育政策制定和教育監(jiān)督職能，減少和消除教育行政部門對各類學(xué)校的微觀干預(yù)。
（2）以“公益性、專業(yè)性和獨(dú)立性”為導(dǎo)向改革公共教育機(jī)構(gòu)，形成專業(yè)、高效的教育執(zhí)行系統(tǒng)。堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，加快教育基本公共服務(wù)均等化；加快推進(jìn)學(xué)校去行政化，取消學(xué)校行政級別，建立專業(yè)導(dǎo)向的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)專家治校；進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，重點(diǎn)是全面擴(kuò)大學(xué)校在招生規(guī)模、專業(yè)設(shè)置創(chuàng)新、教師評聘等方面的自主權(quán)。
（3）明確中央地方教育職責(zé)分工，擴(kuò)大地方教育自主權(quán)。進(jìn)一步明確各級政府在建設(shè)教育基本公共服務(wù)體系中的責(zé)任，細(xì)化中央到地方每一級政府的職責(zé)分工。鼓勵地方在教育改革上積極探索、先行先試。